KKV: Sidosyksiköiden liian laajaan käyttöön puututtava, mutta ehdotettu lakimuutos nostaisi julkisen sektorin kustannuksia

Kilpailu- ja kuluttajaviraston selvityksen perusteella vaatimus todennäköisesti nostaisi kustannuksia julkisella sektorilla, koska se ei huomioi riittävästi eri toimialojen, alueiden sekä erilaisten hankintayksiköiden ja sidosyksiköiden eroja. KKV ehdottaa sääntelyyn liikevaihtoon perustuvaa poikkeusta, joka rajaisi sidosyksiköiden käyttöä mutta ei nostaisi kustannuksia.

Sidosyksiköt ovat kuntien ja hyvinvointialueiden omistamia yhtiötä, joilta omistajat voivat ostaa palveluita kilpailuttamatta. Edellytyksenä on, että hankintayksikkö käyttää todellista määräysvaltaa sidosyksikköön. Hallitusohjelmaan on kirjattu, että sidosyksikkösääntelyä kehitetään ja että kunkin osakkaan tulisi omistaa vähintään kymmenen prosentin osuus sidosyksiköstä. Uudistuksella tavoitellaan julkisten hankintojen tehostamista ja kustannussäästöjä.

”Sidosyksiköitä käytetään nykyisin myös väärin perustein ja lainvastaisesti sellaisissa tilanteissa, joissa hankintayksiköillä ei ole määräysvaltaa sidosyksikköön. Ehdotetulla omistusosuusrajalla olisi kuitenkin todennäköisesti monia haitallisia ja kustannuksia lisääviä vaikutuksia”, sanoo tutkimusohjaaja Jan Jääskeläinen.

Lainvalmistelun tueksi Kilpailu- ja kuluttajavirasto selvitti tänä keväänä sidosyksikköjen käyttöä keräämällä aineistot sidosyksikköjen omistussuhteista ja -osuuksista. Alle kymmenen prosentin pienomistukset sidosyksiköissä keskittyvät tutkimuksen mukaan henkilöstövuokraukseen, hallintoon, ICT-palveluihin, tekstiilihuoltoon ja pesulapalveluihin sekä jätehuoltoon.

Lisäksi Kilpailu- ja kuluttajavirasto selvitti omistusosuusrajan vaikutuksia laajoilla kyselytutkimuksilla sekä hyödyntämällä tietoa eri toimialojen ja alueiden markkinatilanteesta. Selvityksen perusteella omistusosuusrajalla olisi kolmenlaisia seurauksia:

Sidosyksikkö jatkaa toimintaa normaalisti. Noin 85 %:lla aineiston sidosyksiköistä on korkeintaan kymmenen omistajaa, jolloin toiminta jatkuisi lakimuutoksen jälkeen samaan tapaan. Yli kymmenen omistajan sidosyksiköitä on Suomessa noin 50.

Hankintayksikkö tuottaa palvelun itse. Monet hankintayksiköt toteuttaisivat jatkossa palvelut omana tuotantonaan. Selvityksen perusteella omaan tuotantoon siirtyminen kasvattaa keskimäärin kuntien ja hyvinvointialueiden kustannuksia, kun tuotannon keskittämisestä saadut mittakaavahyödyt menetetään.

Palvelu kilpailutetaan. Vain osa palveluista hankittaisiin jatkossa markkinoita hyödyntämällä. Kilpailuttaminen alentaa kustannuksia, mikäli palvelulle on olemassa tai sille syntyy kysynnän perusteella markkina, jossa on riittävästi kilpailua. Kustannukset voivat kuitenkin myös kasvaa, mikäli kilpailu on vähäistä ja yrityksillä on hinnoitteluvoimaa suhteessa hankintayksikköön.

Julkisia hankintoja vaivaa Kilpailu- ja kuluttajaviraston aiemman selvityksen perusteella krooninen kilpailun puute, joten on todennäköistä, ettei markkinoiden hyödyntäminen ainakaan kaikilla sektoreilla johda säästöihin. Kustannukset voivat myös nousta vähäisen kilpailun takia.

”Kilpailun puute julkisissa hankinnoissa on tutkimuksemme mukaan iso ongelma etenkin kasvukeskusten ulkopuolella, jossa palveluita ei ole kannattavaa tuottaa markkinaehtoisesti”, tutkimusohjaaja Jääskeläinen jatkaa.

Omistusosuusrajalla olisi seurauksia erityisesti valmiiksi talousvaikeuksien kanssa painiville pienille ja keskisuurille kunnille sekä hyvinvointialueille, joilla on paljon alle kymmenen prosentin omistuksia sidosyksiköissä.

Erityisesti pienet kunnat ovat selvityksen mukaan heikossa asemassa, jos ne joutuvat hankkimaan aiemmin sidosyksiköiltä ostamansa palvelut nopealla aikataululla markkinoilta, sillä niiltä puuttuu resursseja ja kilpailutusosaamista. Paikallinen tarjonta voi myös olla vähäistä, kun taas valtakunnallisilla yrityksillä – esimerkiksi suurilla IT-taloilla – on merkittävää neuvotteluvoimaa. Tämän vuoksi sääntelymuutoksiin tulisi varata riittävän pitkä siirtymäaika.

Yleisen omistusosuusrajan asettamisen sijaan Kilpailu- ja kuluttajavirasto ehdottaa, että sääntelyä kohdennettaisiin niin, että se rajoittaisi suurimpien sidosyksiköiden käyttöä mutta ei lisäisi julkisen sektorin oman tuotannon tai hankintojen kustannuksia. Lakiuudistuksen potentiaalisia negatiivisia vaikutuksia voitaisiin merkittävästi vähentää lisäämällä omistusosuusvaatimukselle poikkeus, joka mahdollistaisi sellaiset sidosyksiköiden tuottamat palvelut, jotka tuotettaisiin joka tapauksessa itse.

Yksi mahdollinen tapa määritellä poikkeus on sallia sidosyksiköillä myös pienempiä omistusosuuksia kuin 10 %, kunhan sidosyksikön liikevaihto pysyisi riittävän alhaisena. Liikevaihtoon perustuva raja sallisi edelleen laajemman omistajapohjan mutta rajoittaisi sidosyksikön liiketaloudellista kokoa niin, että omistajille ja sidosyksiköille muodostuu vahva kannustin hyödyntää markkinoita aina kun se on mahdollista.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto julkaisee myös julkisen talousoikeuden professori Kirsi-Maria Halosen raportin, joka taustoittaa syitä sille, miksi Suomessa on poikkeuksellisen paljon usean omistajan in-house-yhtiöitä. Yhtenä selityksenä on hankintalain vuoden 2017 uudistus, jossa rajoitettiin merkittävästi sidosyksiköiden mahdollisuuksia myydä palveluita muille kuin omistajilleen. Muutoksen jälkeen liiketoiminnan kasvua tai joustoa ylikapasiteetin myyntiin on raportin mukaan saatettu hakea omistajapohjaa kasvattamalla.

2020-luvulla erityisesti sote-uudistus on lisännyt sidosyksikköjen käyttöä, kun hyvinvointialueet ovat palveluidensa jatkuvuuden turvaamiseksi järjestäneet tuotantoaan sidosyksiköiden kautta. Samaan aikaan on syntynyt suuria in-house-yhtiöitä, jotka ovat markkinoineet palveluitaan kunnille ja hyvinvointialueille sillä, että pienelläkin omistusosuudella voi välttyä kilpailuttamiselta. Tämä ei vastaa sidosyksikköpoikkeuksen alkuperäisiä tavoitteita.

Kilpailu- ja kuluttajavirasto onkin vienyt kaksi tällaista liian laajaan sääntelyn tulkintaan perustuvaa tapausta oikeuteen. Markkinaoikeus antoi toisesta asiasta maaliskuussa 2024 ratkaisun, jossa yksiselitteisesti todettiin ilman todellista määräysvaltaa tehty sidosyksikköhankinta lainvastaiseksi. Asia on tällä hetkellä korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Lähde ja lisätietoja: Kilpailu- ja kuluttajaviraston tiedote.